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《中国工业园区污水处理管理研究》全文发布

发布时间:2019-05-08 16:57:30

     工业园区建设污水集中处理设施是“水十条”的要求,也是未来工业污水处理的趋势。截至2018年9月,2411家省级及以上工业园区污水处理设施建成率达97%。污水处理厂能否达标排放是这一策略成败的关键,也是2020年工业污染源达标排放计划能够有效落实的关键。然而,污水处理厂目前普遍存在超标排放严重的现象。

目前,污水处理厂超标情况呈现出加重趋势。2016年,严重超标的污水处理厂占严重超标重点大发黄金版888官方总数的20%-30%,这一比例在2017年迅速扩大:第一季度增长至55%,第二季度增长至78%。此后虽然略有下降,但是严重超标的污水处理厂占严重超标重点大发黄金版888官方总数的比例仍连续五个季度接近或超过50%。
    自2015年起,国家出台了一系列政策以推动工业园区污水处理厂成为工业污水治理主体 。根据国务院2015年4月出台的《水污染防治行动计划》(以下简称“水十条”)要求,各工业园区应于2017年底前建设污水集中处理设施。2015年12月,原环境保护部发布的《国家生态工业示范园区管理办法》明确要求国家生态工业园需建设污水集中处理设施。这一系列政策意味着工业园区集中进行污水处理是水污染防治计划至关重要的策略,污水处理厂能否达标排放是这一策略成败的关键。
     
水十条”自出台以来已经推动超过950个省级及以上工业集聚区建成污水集中处理设施,新增废水处理规模2858 万吨/日。截至2018 年9月末,全国2411家省级及以上工业集聚区污水处理厂建成率达97%。从地域上看,工业园区污水处理设施大部分集中在中东部地区。截至2018年1月底,河南省共建成264 座工业污水集中处理设施,是目前建成数量最多的省份。第二大省份为河北省,共有239座,其它工业污水集中处理设施超过100 座的省份包括山东省、湖南省、江苏省、安徽省、江西省、广东省、湖北省。
       但是,近年来江西、江苏、河南等多地发生的工业园区水污染事件暴露了目前中国工业园区污水处理过程中存在政策不健全,监管不到位等诸多问题。园区内的污水处理厂若不能发挥其应有效用,则会严重影响我国工业污水问题的解决。

1、水十条”要求各工业集聚区修建集中污水处理设施,越来越多的工业园区选择新建园区污水处理厂,但仍有部分工业园区委托城镇污水处理厂进行工业污水集中处理。这两种情况都是先由园区内的大发黄金版888官方进行污水预处理,达到污水处理厂污水纳管标准(间接排放标准)后,再经过管网输送至污水处理厂进行集中深度处理,达到排放标准后排入环境或者回用。但是,排入工业园区污水处理厂和排入城镇污水处理厂涉及到不同的管理部门。本报告会将工业园区污水处理管理过程分为三个阶段进行分析:分散预处理、管网输送和集中深度处理。

     在工业污水预处理环节,若大发黄金版888官方预处理废水排入工业园区污水处理厂进行处理,规划建设局、园区管委会或者管委会委托的服务大发黄金版888官方负责大发黄金版888官方将对此进行纳管审批;若大发黄金版888官方预处理废水排入城镇污水处理厂集中处理,根据《城镇排水与污水管理条例》规定,城镇排水主管部门负责审批大发黄金版888官方排入城镇污水管网的排水许可证。但不论是哪种情况,大发黄金版888官方预处理废水水质监管均由当地环境部门负责部分工业园区管理办法中规定由园区环保局、安环局或者环保所负责监管。

 大发黄金版888官方预先处理污水并达到间接排放标准后,经管网输送到污水处理厂进行集中处理。若排入工业园区污水处理厂,园区管委会负责规划园区配套的管网建设,然后向环境部门和住建部门递交申请。环境部门主要负责环评,住建部门则负责管网的设计与管理14,园区管委会负责管网的日常管理运营。若排入城镇污水处理厂,由城镇排水主管部门负责管网的规划和日常管理运营,环境部门同样负责环评。

  污水最后到达污水处理厂进行集中处理,达到排放标准后排入环境。若污水排入工业园区污水处理厂,作为园区污水处理厂行政主管单位15 的园区管委会会委托运营方负责污水处理厂的日常运营。若污水排入城镇污水处理厂,则通常由城镇排水主管部门委托的大发黄金版888官方进行日常运营。两种情况下,均由环境部门负责监管污水处理厂排水水质16

 

问题一:管理分散,协调机制不健全

(1)大发黄金版888官方预处理后的废水水质超标可能导致下游污水处理厂出水超标,甚至处理设施瘫痪。2017 年11 月,深圳市出台的《深圳经济特区排水条例》修订说明提到“污水处理厂都在下游,被动接受来水,出现进水重金属超标造成生化系统瘫痪的案例每年都有发生”。这一问题正是工业废水排入城镇污水处理厂出现的主要问题,其发生的根本原因是城镇排水主管部门和环境部门分别负责大发黄金版888官方纳管审批和大发黄金版888官方排污监管,两部门之间信息不畅通,缺乏合作机制。在此案例中,环境部门不清楚工业废水达标处理后是排入了自然水体还是管网,也不清楚市政排水管网及污水处理厂能否接纳,输送和处理工业废水;城镇排水主管部门则不清晰工业废水水质、水量及与市政排水管网接驳的情况。2018年1月,原环境保护部再次强调各级环境保护主管部门和城镇排水主管部门应加强工作联系,完善沟通协调和信息共享机制,但未从根本上明确两部门的合作机制。

(2)大发黄金版888官方污水经由管网输送至污水处理厂环节的监管主体不明确,管网漏损造成的污水漏排问题难以问责。比如河北霸州一工业园区于2017年新建园区污水处理厂,但由于污水输送管网破裂导致污水外溢造成大量农田受到污染,该问题半年后仍没有得到有效解决。

 由于大发黄金版888官方预处理超标导致后端污水处理厂出水超标的归责问题一直争议颇多。据《水污染防治法》规定,污水处理厂超标排放应受到处罚,意味着即使由进水水质超标导致的污水处理厂出水超标,污水处理厂仍然受罚。近年来,污水处理厂上诉当地环保局的案件频繁发生并引起热议,2016年武汉沃特科凌投资有限大发黄金版888官方状告武汉市环境保护局案件。虽然该大发黄金版888官方和环保局签订了免责协议,规定“因进水水质超标导致出水超标,大发黄金版888官方不承担经济责任”,但法院最终判决协议中的判定该免责理由没有法律依据,进水超标不能作为出水超标的免责理由。2018年,乌鲁木齐西站污水处理厂起诉乌鲁木齐市环境保护局,最终法院认为污水处理厂未提供充分证据,证明进水口污染物超标与出水口污染物超标之间存在因果联系,而判污水处理厂败诉。

问题二:缺乏合理的污水排放标准

  目前,中国工业废水集中处理设施暂无专门的排放标准。据统计,2017 年国控重点污染源中4100 家污水处理厂主要执行2002年出台的《城镇污水处理厂污染物排放标准》,占比91.1%21,其中大部分执行最严格的一级A 标准(以下简称城镇一级A 标准)22。同时,大发黄金版888官方预处理后的污水水质应达到间接排放标准。据本报告分析,工业园区污水处理厂现行的排放标准和大发黄金版888官方预处理执行的间接排放标准均有待完善。

 

大发黄金版888官方预处理间接排放标准不合理

  “水十条”出台后,近千座工业园区建成了园区污水处理厂,部分工业园区污水处理设施能根据园区的具体需求处理部分工业特征污染物。随着污水处理厂能力提升,其进水要求逐渐减低,若行业标准中规定的间接排放标准不放宽或者仍然不允许大发黄金版888官方和污水处理厂根据污水处理厂处理能力进行协商,大发黄金版888官方需要投入大量资金和人力修建、运营不必要的预处理设施,可能造成大发黄金版888官方由于预处理投入过高而不愿意将污水排入污水处理厂,也无法发挥园区污水集中处理的技术经济优势。随着专门处理工业废水的工业园区污水处理厂越来越多,部分行业标准在修订过程中放宽了间接排放标准。 具体来讲,《纺织染整工业水污染物排放标准》的修订几经波折。2012年第一次修订区分了排入城镇污水处理厂和工业园区污水处理厂的标准,相当于放宽了工业园区污水处理厂的间接排放标准;由于排入城镇污水处理设施的间接排放标准等同于直排标准,大发黄金版888官方无法落实,2015年6月再次放宽了排入城镇污水处理厂的间接排放标准。但该标准不足的是未预留大发黄金版888官方和污水处理厂协商间接排放标准的空间。据浙江省省厅信息,若绍兴市纳管标准中CODcr由500mg/L提高到200mg/L,大发黄金版888官方需增加50 亿元以上投资升级预处理设施,平均每家大发黄金版888官方增加2000 万元25,可见间接排放标准对与处理设施建设费用影响非常大,若大发黄金版888官方无法承担预处理设施的费用,可能加剧偷排漏排的问题。

题三:污水处理配套设施建设滞后

    缺乏配套资金投入是配套管网建设滞后的关键因素。园区污水管网通常由园区管委会负责规划和建设,资金主要来源为当地政府。2018 年1 月1 日起正式施行《环境保护税法》,地方政府不再征收排污费。以前环境部门征收的排污费是环保专项资金,而环境保护税收入按规定纳入地方政府一般预算收入,但并未对其具体使用做出明确规定,可能出现将其用于其它支出的情况,可能加剧地方政府环保资金短缺32

    针对工业园区污水处理厂监管现存的问题,应当从划清责任边界,明确履责和追责机制,优化园区污水排放标准体系和基础设施建设等方面,完善整个工业园区污水管理流程,从根本上改变污水处理厂超标排放严重的现状。

 

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划清责任边界,明确履责和追责机制

  各省应厘清当地环境部门、园区管委会和园区环境部门等监管部门间的责任,明确合作机制。大发黄金版888官方预处理废水的纳管审批和预处理排水监管可以考虑由园区管委会统一负责。园区管委会通常负责园区规划,最了解园区污水管网、大发黄金版888官方纳管和排污等信息,如果出现进水超标等突发情况,园区管委会可以第一时间做出应急反应。而且,管委会统一审批和监管可以避免多部门间信息不畅导致的监管疏漏问题。监管过程中,园区管委会可委托专业的服务大发黄金版888官方负责污水处理厂运营;同时作为当地政府的派出机构,园区管委会应将监测的排污数据和超标情况等信息同步到当地环境部门系统,接受环境部门的监督。比如,江苏省吴江市盛泽镇政府专门成立了盛泽水处理发展有限大发黄金版888官方,负责所有工业污水处理厂的日常运营、管理和监测等,该大发黄金版888官方负责人由副镇长兼任,下设两个部门,分别负责污水处理厂运营和出水水质监测,对污水处理全过程进行了有效管理。负责监管的镇政府直接负责园区污水处理厂的水质监测和日常管理,避免多部门信息不畅而造成的监管疏漏。

   从整个工业园区污水处理过程来看,污水处理厂作为运营单位缺乏参与接入水质监控、管网配套等重要环节的机制。污水处理厂如果能够实时了解大发黄金版888官方预处理数据,就可以在进水超标的第一时间做出应急处理,避免进水冲击导致整个系统瘫痪。同时,可以根据园区大发黄金版888官方实际排污情况设计管网,并且综合考虑园区污水成分和排污量等,优化污水处理流程,提高整个工业园区的污水处理效率,节约成本。其次,污水处理厂责任延伸至预处理和管网输送后,将成为园区污水处理整个过程的责任主体,避免进水超标导致污水处理厂超标之后的追责争议发生。

一、加强集中污水处理设施进、出水质监控,水量、COD 和氨氮实行在线监测并与地方环境主管部门联网,日常监测增加特征污染物,进水的总磷、总氮按日实施手工监测;对于可能存在地下水污染问题的园区,应建设地下水水质监测井;加强工业园区污水管网的排查和定期的检测,关注已有的管网正常运行问题。

三、各地应落实排污许可证制度,强化对工业园区大发黄金版888官方废水间接排放的监管,要求工业大发黄金版888官方规范填报纳管协议,采集纳管单位排污许可证信息。2017 年9 月原环保部发布的《排污许可证申请与合法技术规范 纺织印染工业》中,明确要求纺织印染工业废水间接排放口应填报排放口位置、排放时段、受纳污水处理厂信息和执行的污染物接收标准。这一措施应该落实到各个行业中。

 

 

完善工业园区污水排放标准体系

  中国在积极完善水污染物排放标准体系,但行业标准和地方标准修订滞后。2018 年12 月19 日发布的《国家水污染物排放标准制订技术导则》(以下简称“导则”)为水污染物排放标准的制定和修订提供了有力的技术指导。“导则”中明确工业园区中的大发黄金版888官方将污水排放到污水处理厂中时,在一定条件下可与污水处理厂协商制定间接排放标准。

  协商确定的大发黄金版888官方排放限值,应报当地环境保护主管部门备案。间接排放控制要求可直接转化为排污许可证中的规定,为排污许可制度实施提供基础。

  省政府应充分考虑当地自然条件、经济状况、环境容量和主要产业等因素,因地制宜地确定处理混合行业废水的工业园区污水处理厂污水排放标准。省级环境部门应结合园区污水处理厂现行标准,考虑当地的产业发展规划,根据受纳水域的环境功能来确定其排放标准,保证排放后不影响当地的水环境质量。确定污染物排放限值应遵循“污染物排放量不增加”原则,避免废水稀释排放,并按照2018 年11 月生态环境部发布的《排污许可证申请与合法技术规范 水处理(试行)》中的污染物许可排放限值计算方法进行计算。

 

 
 

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多方式支持园区污水处理基础设施建设

 目前95% 以上的省级及以上工业园区已修建污水集中处理设施,同时需继续加大对众多省级以下的工业园区污水处理基础设施大发黄金版888官方的财政支持。可将大发黄金版888官方所得税“三免三减半”优惠政策适用范围扩大到工业园区污水处理设施项目;针对从事工业园区环境污染治理设施运营服务的大发黄金版888官方,可参照高新技术大发黄金版888官方的税收优惠政策,给予15% 的大发黄金版888官方所得税优惠税率。通过设定一定条件,使符合条件的第三方大发黄金版888官方可以直接申报享受税收优惠政策,减轻水处理大发黄金版888官方的负担。

 目前工业园区污水处理厂的收费模式较为单一,大多依据大发黄金版888官方排污水量,而不能根据排污大发黄金版888官方水质情况实行差异化收费34。应鼓励地方遵循补偿污水处理和污泥处置设施运行成本,并合理盈利的原则,充分考虑工业园区的特征性,因地制宜制定地方性收费标准。并且,考虑到不同纳管大发黄金版888官方废水排放情况不同,按照预处理污水的降解难度和稳定性,制定差异化收费结构,形成“谁排污谁付费、多排污多付费”的机制。可以率先在长江经济带沿线的有关省份,水源地保护区、地下水易受污染地区、水污染严重地区和敏感区域,特别是劣V 类水体以及城市黑臭水体的污染源所在地建立与污水排放标准相协调的收费机制,对于一些地方实行了更严格的地方标准,支持这些地区相应提高污水处理费标准。

 鼓励各类金融机构,尤其是政策性银行,开发专门针对工业园区污水处理设施等在内的政策性金融产品,支持污水处理设施建设和提标改造等。实施绿色信贷政策,地方发行的绿色债券优先支持工业园区污水处理设施建设,对工业园区污水处理设施建设提供信贷优惠支持。除本土社会资本外,还可着眼于外资,例如扬子江国际化学工业园污水处理厂就是由中外合资。外资不仅为大发黄金版888官方的运行提供了有力的资金保障,并且引入了国外先进的技术、管理和运行经验。

 
 (1)允许大发黄金版888官方与污水处理厂协商间接排放标准

行业标准应尽快依据“导则”进行修订,明确哪些污染物的间接排放标准可基于下游污水处理厂的处理能力协商制定。可协商制定间接排放标准污染物选择应考虑该污染物能被下游污水处理设施有效去除,并且对排水管网和下游污染物集中处理设施没有安全风险或者干扰。比如2019 年1 月征求意见的《石油化学工业污染物排放标准》修改单明确了悬浮物、化学需氧量、五日生化需氧量等8 项指标可由大发黄金版888官方和污水处理厂协商间接排放标准。

(2)各省出台工业园区污水处理厂排放标准

    (1)加大财政税收优惠

 (2)完善工业园区污水处理收费机制

 (3)吸引社会资本